Uusiutuvan energian hankkeita vauhditetaan lainsäädäntötoimin Suomessa ja EU:ssa

Light surfaces, LIEKE L-symbol

Vuodenvaihde 2022-2023 on ollut aktiivinen vihreää siirtymää edistäviä hankkeita koskevien lainsäädäntömuutosten saralla. Sekä Suomi että EU ovat antaneet määräaikaisia säädöksiä, joiden tarkoituksena on sujuvoittaa näiden hankkeiden luvitusprosesseja ja edistää hankkeiden toteutumista.

Kerroimme kesäkuussa 2022 tuolloin ehdotetusta eräiden vihreän siirtymän hankkeiden ympäristö- ja vesilupahakemusten sekä muutoksenhakumenettelyjen käsittelyä koskevasta lainsäädäntöhankkeesta (vihreän siirtymän hankkeiden ns. ”ohituskaista”). Hankkeen käsittely eteni vuoden 2022 aikana siten, että ehdotetut lakimuutokset tulivat muutettuina voimaan 1.1.2023.

Kyseessä on lainsäädäntömuutosten kokonaisuus, jolla muutetaan lakia ympäristönsuojelu- ja vesiasioiden käsittelystä aluehallintovirastossa, ympäristönsuojelulakia, vesilakia sekä maankäyttö- ja rakennuslakia siten, että aluehallintovirastojen ja hallintotuomioistuinten tulee antaa etusija tietyille vihreän siirtymän hankkeiden lupahakemuksille ja lupia koskeville muutoksenhakuvaatimuksille sekä uusiutuvan energian hankkeita varten laadittujen kaavojen muutoksenhakuvaatimuksille.

Lisäksi EU on joulukuun lopulla 2022 hyväksynyt asetuksen [1] (jäljempänä ”luvitusasetus”) koskien uusiutuvien energian hankkeiden luokittelua erittäin tärkeiksi yleisen edun mukaisiksi hankkeiksi sekä tiettyjen uusiutuvan energian hankkeiden lupamenettelyjen enimmäisaikoja. Lupamenettelyjen enimmäisaikoja koskeva sääntely on soveltamisalaltaan suppea, mutta yleiseen etuun liittyvä intressipunninta tulee sen sijaan sovellettavaksi kaikkiin uusiutuvaan energiaan liittyviin hankkeisiin, joihin on tarpeen hakea esimerkiksi luonnonsuojelulain mukainen poikkeamislupa.

Edellä mainittujen sääntelytoimien vaikuttavuudesta on esitetty eriäviä arvioita ja lienee selvää, että etenkin lupahakemusten ja muutoksenhakumenettelyjen pitkät käsittelyajat ovat haaste myös muissa kuin näiden lainsäädäntötoimien käsittelemissä menettelyissä. Kuitenkin huomioiden esimerkiksi suunniteltujen merituulivoimahankkeiden tämänhetkinen määrä, etenkin vesi- ja ympäristölupien menettelyllistä etusijaa koskevat muutokset toivottavasti nopeuttavat hankkeiden kehitysvaihetta ja vauhdittavat siten merituulivoimaa ja vihreää siirtymää Suomessa.

Kokosimme alle ohituskaistaa koskevat sisällölliset muutokset verrattuna kesällä 2022 ehdotettuun luonnokseen sekä luvitusasetuksen keskeisimmän, kaikkia uusiutuvan energian hankkeita koskevan, sisällön.

Ohituskaista vihreän siirtymän hankkeiden lupa- ja valitusasioille

Lopulliset vihreän siirtymän hankkeiden ns. ohituskaistaa koskevat lainsäädäntömuutokset päivittyivät joiltain osin lausuntopalautteen perusteella kesällä 2022 julkaistuun hallituksen esityksen luonnokseen verrattuna. Muutokset koskivat seuraavia keskeisiä lainsäädännön osa-alueita:

  • Aluehallintovirasto ei anna erillistä päätöstä siitä, myönnetäänkö yksittäiselle ympäristö- tai vesilupahakemukselle menettelyllinen etusija vai ei. Näin ollen kyseinen ratkaisu ei voisi myöskään olla muutoksenhaun kohteena.
    • Menettelyllisen etusijan saamiseksi luvan hakijan on kuitenkin edelleen lupahakemuksensa yhteydessä pyydettävä hakemukselleen etusijaa, ja tätä varten esittää viranomaiselle riittävä selvitys siitä, että hanke täyttää menettelyllisen etusijan myöntämiselle asetetut edellytykset, eli mm. selvitys ei merkittävää haittaa -periaatteen huomioimisesta.
  • Etusijamenettelyn soveltuvuutta merituulivoimahankkeisiin on selkeytetty siten, että Aluehallintovirastossa etusijaan oikeuttavien hankkeiden määritelmä mainitsee nimenomaisesti merituulivoimalat ja niihin liittyvät vesitaloushankkeet. Voimaan tulleen lainsäädännön mukaan etusija voidaan siten antaa seuraaviin kategorioihin kuuluviin hankkeisiin, jotka huomioivat myös ei merkittävää haittaa -periaatteen:
    • energiatuotantolaitokset, jotka tuottavat energiaa uusiutuvalla energialla
    • merituulivoimalat ja niihin liittyvät vesitaloushankkeet
    • uusiutuvaan energiaan tai sähköistämiseen perustuvat fossiilisten polttoaineiden tai raaka-aineiden käyttöä korvaavat teollisuuden hankkeet
    • vedyn valmistus ja hyödyntäminen (lukuun ottamatta vedyn valmistus fossiilisista polttoaineista)
    • hiilidioksidin talteenotto, hyödyntäminen ja varastointi
    • akkutehtaat ja akkumateriaalien valmistus, talteenotto ja uudelleenkäyttö
  • Lakimuutosten voimassaoloaikaa on pidennetty siten, että ne ovat voimassa väliaikaisesti seuraavasti:
    • AVI-käsittelylain muutos [2] koskien ympäristö- ja vesiasioiden lupahakemusten etusijaa on voimassa 31.12.2026 saakka
    • sääntelymuutokset [3] koskien muutoksenhakuvaatimusten etusijamenettelyä hallintotuomioistuimissa ovat voimassa 31.12.2028 saakka
  • Siirtymäsäännöksiä on tarkistettu siten, että Aluehallintovirastoissa jo ennen lakimuutosten voimaantuloa vireillä olleet ympäristönsuojelu- ja vesilupa-asiat sekä hallintotuomioistuimissa vireillä olleet näiden lupapäätösten ja uusiutuvien energiahankkeiden kaavoja koskevat valitukset käsiteltäisiin viran puolesta ohituskaistalainsäädännön mukaisesti. Menettelyllinen etusija annetaan suhteessa muihin saman asiaryhmän hakemuksiin tai menettelyihin.

Ympäristöministeriö on helmikuussa 2023 julkaissut ohjeen ohituskaistalainsäädännön soveltamisesta. Ohje on laadittu ensisijaisesti viranomaisten käyttöön, mutta se tarjoaa myös luvanhakijoille tietoa esimerkiksi siitä, mitä selvityksiä ei merkittävää haittaa -periaatteen huomioimiseksi tulee esittää viranomaisille, jotta lupahakemukselle voidaan myöntää lain mukainen etusija.

EU:n luvitusasetus

Luvitusasetuksen merkittävin vaikutus koskee uusiutuvan energian hankkeiden intressipunnintaa luonnon- ja vesiensuojeluasioissa. Asetus määrää, että kun oikeudellisia etuja arvioidaan yksittäistapauksessa luontodirektiivin[4], lintudirektiivin[5] tai vesipuitedirektiivin[6] nojalla, kunkin jäsenvaltion tulee katsoa uusiutuvan energian tuotantolaitoksen suunnittelun, rakentamisen, käyttämisen ja verkkoon liittämisen olevan erittäin tärkeän yleisen edun mukaista, ja palvelevan kansanterveyttä ja turvallisuutta. Uusiutuvan energian hankkeen määritelmä vastaa uusiutuvan energian direktiivin mukaista vastaavaa määritelmää.

Työ- ja elinkeinoministeriö ja ympäristöministeriö julkaisivat 8.2.2023 luvitusasetusta koskevan soveltamisohjeen. Tämäkin ohje on tarkoitettu ensisijaisesti uusiutuvan energian ympäristövaikutusten arviointi- ja lupa-asioita käsitteleville viranomaisille, mutta tarjoaa myös näitä hankkeita suunnitteleville toimijoille lisätietoa asetuksen käytännön soveltamisesta Suomessa.

Yleiseen etuun liittyvä intressipunninta tulee Suomessa sovellettavaksi mm. luonnonsuojelulain mukaisessa poikkeuslupaharkinnassa. Luvitusasetus velvoittaa siten luonnonsuojelulain poikkeusluvan harkinnassa viranomaisia pitämään uusiutuvan energian hankkeen toteutusta suoraan luvitusasetuksen nojalla yleisen edun kannalta erittäin tärkeänä ilman tarvetta erilliselle punninnalle tämän osalta. Yleisen edun kannalta erittäin tärkeäksi hankkeeksi luokittelu voi mahdollistaa poikkeamisluvan myöntämisen hankkeelle, joka toteutuessaan voi aiheuttaa luonnonsuojelulaissa kielletyn seuraamuksen. Tässä yhteydessä tarkoitettu poikkeaminen voi koskea Natura 2000 -verkostoa koskevaa suojelua, luontodirektiivin tarkoittamien lajien suojelua, vesipuitedirektiivin mukaisia ympäristötavoitteita tai lintudirektiivin tarkoittamien lintulajien suojelua. Poikkeusluvan myöntäminen on kuitenkin mahdollista vain, mikäli myös muut poikkeamisluvan myöntämisedellytykset täyttyvät (esimerkiksi vaihtoehdottomuus).

Vesipuitedirektiivin mukaisten ympäristötavoitteiden osalta on kuitenkin huomioitava, että Suomen lainsäädäntö ei tällä hetkellä mahdollista yksittäiseen hankkeeseen sidottua poikkeamista ympäristötavoitteista muutoin kuin vesienhuoltosuunnittelun yhteydessä sisällyttämällä poikkeus vesienhoitosuunnitelmiin. Vesienhoitosuunnitelmista päätetään Valtioneuvostossa kuuden vuoden välein. Vesienhoitolain päivittämiseksi on Ympäristöministeriössä kuitenkin asetettu työryhmä, jonka tavoitteena on mm. ehdottaa lainsäädäntömuutoksia, jotka mahdollistavat, että vesienhoidon ympäristötavoitteista olisi mahdollista poiketa myös muulloin kuin vesienhoitosuunnitelmien hyväksymisen yhteydessä.

Kukin EU:n jäsenmaa on luvitusasetuksen nojalla lisäksi velvoitettu varmistamaan, että uusiutuvaan energiaan liittyvät hankkeet (ml. myös niihin liittyvä verkkoinfrastruktuuri) asetetaan oikeudellisessa intressipunninnassa etusijalle. Etusijaa koskee kuitenkin poikkeus lajien suojelun osalta, minkä johdosta etusijaa noudatetaan luonnonsuojelulain mukaisissa poikkeuslupahakemuksissa koskien uusiutuvan energian hankkeita vain, mikäli hakija on osoittanut hankkeessa toteutettavan toimenpiteitä, joilla edistetään lajien kantojen suotuisan suojelutason säilyttämistä tai ennalleen saattamista. Etusijalle asettaminen edellyttää lisäksi, että mainittuihin toimenpiteisiin on varattu riittävät taloudelliset resurssit ja alueet.

Asetuksessa asetetaan myös määräajat aurinkoenergialaitteiden ja lämpöpumppujen sekä uusiutuvan energian voimalaitosten kapasiteettia kasvattavien päivityshankkeiden lupamenettelyille. Asetusta sovelletaan kaikkiin näitä hankkeita koskeviin kansallisiin lupamenettelyihin. Määräajat ovat aurinkoenergialaitteiden osalta 3 kuukautta, maalämpöpumppujen osalta 3 kuukautta, muiden lämpöpumppujen osalta 1 kuukausi ja uusiutuvan energian voimalaitosten päivityshankkeille 6 kuukautta.

Luvitusasetus on tullut voimaan 30.12.2022 ja se on voimassa 18 kuukautta, eli 30.6.2024 asti. Asetusta sovelletaan suoraan kaikissa jäsenvaltioissa ilman erillisiä toimenpiteitä. Suomi on valinnut, että luvitusasetusta sovelletaan vain uusiin lupamenettelyihin, jotka alkavat asetuksen soveltamisaikana.

Suomi harkitsee lisäksi hyödyntävänsä asetukseen sisältyvää mahdollisuutta rajoittaa asetuksen soveltamisalaa kulttuuriperinnön suojeluun liittyvistä syistä. Rajoittaminen edellyttää kuitenkin lainsäädäntötoimia, joita valmistellaan.

 

Liekkeen asiantuntijat ovat käytettävissä soveltuvien menettelyiden kartoittamisessa ja kaikissa hankkeen vaiheissa – lupien hakemisesta mahdolliseen muutoksenhakuun sekä hankkeen toteuttamisen ja käytön aikaisessa riskienhallinnassa ja juridiikassa.

 

[1] Neuvoston asetusta kehyksestä uusiutuvan energian käyttöönoton nopeuttamiseksi (EU) 2022/2577

[2] Uuden 2 a §:n lisäys lakiin ympäristönsuojelu- ja vesiasioiden käsittelystä aluehallintovirastossa (898/2009)

[3] Uuden 197 a §:n lisäys ympäristönsuojelulakiin (527/2014), uuden 4 a §:n lisäys vesilakiin (687/2011) ja uuden 188 a §:n lisäys maankäyttö- ja rakennuslakiin (132/1999)

[4] Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annettu neuvoston direktiivi (92/43/ETY)

[5]  Luonnonvaraisten lintujen suojelusta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (2009/147/EY)

[6]  Yhteisön vesipolitiikan puitteista annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (2000/60/EY)

Lisätietoa antaa