Uusi alueidenkäyttölaki muuttaa kaavoitusjärjestelmää

Light surfaces, LIEKE L-symbol

Suomen maankäytön suunnittelujärjestelmä on kokemassa merkittäviä muutoksia valmisteilla olevien uusien alueidenkäyttölain muutosten myötä. Ympäristöministeriön laatima luonnos hallituksen esityksestä uudeksi alueidenkäyttölaiksi oli lausunnoilla kesällä 2025. Voimassa olevaa alueidenkäyttölakia (ent. maankäyttö- ja rakennuslaki) muutettaisiin uudistamalla kaavoitusjärjestelmää ja kaavoitusprosessia sekä säätämällä uusia, tuuli- ja aurinkovoimahankkeita koskevia erityissäännöksiä. Esitys uudet säännökset sisältäväksi alueidenkäyttölaiksi on tällä hetkellä valtioneuvoston viimeisteltävinä ja muutosten olisi tarkoitus tulla voimaan vuonna 2026.

Ehdotetut muutokset uusiutuvan energian hankkeiden kehittämiseen

Kiinteä etäisyys tuulivoimaloille

Alueidenkäyttölakiin ehdotetaan kiinteää etäisyyttä tuulivoimaloiden ja asuinrakennusten välille. Ehdotetun 68 §:n mukaan silloin kun tuulivoimarakentamista ohjaava yleiskaava ei sijoitu maakuntakaavassa osoitetulle tuulivoimaloiden alueelle, kukin tuulivoimala olisi tuulivoimayleiskaavassa sijoitettava vähintään kahdeksan kertaa tuulivoimalan kokonaiskorkeuden etäisyydelle olemassa olevista asuinrakennuksista ja rakentamisluvan saaneista asuinrakennuspaikoista sekä asemakaavassa tai yleiskaavassa osoitetuista asuinrakennuspaikoista.

Tilanteessa, jossa vain osa tuulivoimayleiskaavassa osoitetuista tuulivoimaloista ei sijoitu maakuntakaavassa osoitetulle tuulivoimaloiden alueelle, edellä mainittua vähimmäisetäisyyttä olisi noudatettava niiden tuulivoimaloiden osalta, jotka sijoittuvat maakuntakaavan tuulivoimaloiden alueiden ulkopuolella. Hallituksen esityksen luonnoksen perusteluiden mukaan tuulivoimaloiden sijoittumisen tulkinnassa suhteessa maakuntakaavaan olisi kuitenkin aina huomioitava maakuntakaavan yleispiirteisyys.

Säännöksen mukaan tuulivoimalan vähimmäisetäisyyttä asutuksesta ei kuitenkaan tarvitsisi noudattaa, jos kaikki alle määritellyn etäisyyden sisällä olevien asuinrakennusten tai kaavassa osoitettujen asuinpaikkojen maanomistajat ja vuokraoikeuden haltijat antavat kirjallisen suostumuksensa tuulivoimalan sijoittamisesta määriteltyä etäisyyttä lähemmäksi asuinrakennuspaikkaa. Suostumus olisi kertaluonteinen, sitova myös omistajanvaihdoksissa, eikä sitä voisi perua tai käyttää muutoksenhaun perusteena. Suostumus ei kuitenkaan vaikuttaisi osallistumis- tai valitusoikeuksiin kaavaprosessissa. Suostumusmenettely koskisi vain vähimmäisetäisyyttä, eikä sillä voisi poiketa muista kaavan sisältövaatimuksista, kuten maisema-, melu- tai välkevaikutusten huomioimisesta.

Menettely soveltuisi vain uusiin tuulivoimayleiskaavoihin, eikä se siten vaikuttaisi jo kaavoitettuihin hankkeisiin tai rakentamisluvan myöntämisedellytyksiin.

Aurinkovoimarakentamiselle oma kaavoitusinstrumentti

Toinen nimenomaan uusiutuvan energian rakentamista koskeva ehdotus liittyy aurinkovoimarakentamiseen. Uudessa alueidenkäyttölaissa ehdotetaan säädettäväksi yleiskaavan käytöstä aurinkovoimalan rakentamisluvan perusteena. Aurinkovoimayleiskaava toimisi pitkälti samalla tavalla kuin käytössä oleva tuulivoimayleiskaava. Aurinkovoimayleiskaavaa voitaisiin käyttää suoraan aurinkovoimalan rakentamisluvan perusteena. Tällöin rakentamisluvan myöntäminen ei edellyttäisi asemakaavaa tai sitä, että rakentamislain 46 §:n 1 momentin mukaiset sijoittamisen edellytykset suunnittelutarvealueella täyttyvät. Yleiskaavaan otettaisiin tätä koskeva määräys, jolla osoitettaisiin, millä alueella rakentamisluvat aurinkovoimaloille voidaan myöntää suoraan yleiskaavan perusteella.

Ehdotuksen mukaan aurinkovoimarakentamista ohjaavaa yleiskaavaa laadittaessa olisi lisäksi huolehdittava siitä, että aurinkovoimarakentamista ei osoiteta merkittävissä määrin metsämaalle. Metsämaalla tarkoitetaan puun tuottamiseen käytettävää tai käytettävissä olevaa metsäistä aluetta, jolla puusto kasvaa suotuisimpien kasvuolojen vallitessa keskimäärin vähintään 1 m3/ha vuodessa. Hallituksen esitysluonnoksen perusteluiden mukaan aurinkovoimaa voitaisiin kuitenkin käytännössä sijoittaa metsäalueelle, mikäli vain pieni osa aurinkovoimarakentamiseen osoitetusta alueesta osuisi tällaisille alueille. Lisäksi aurinkovoimarakentamista ohjaavaa yleiskaavaa laadittaessa olisi huolehdittava, että aurinkovoimarakentamista ei osoiteta ojittamattomille luonnontilaisille suoalueille.

Alueidenkäyttölain uudistuksen yhteydessä ehdotetaan sijoittamisen edellytyksiä suunnittelutarvealueella koskevaan rakentamislain 46 §:ään lisättäväksi säännös, jonka mukaan merkittävänä rakentamisena pidetään aina pinta-alaltaan vähintään kymmenen hehtaarin kokoista aurinkovoimalaa. Aiemmin eri kokoluokan aurinkovoimaloita on voitu rakentaa tapauskohtaisesti suunnittelutarveratkaisun (nykyisin rakentamisluvan) perusteella, mutta jatkossa vähintään kymmenen hehtaarin kokoisten aurinkovoimaloiden rakentaminen edellyttäisi aina aurinkovoimayleiskaavaa tai asemakaavaa.

Muutokset kaavoitusmenettelyyn

Maakuntakaavan ohjausvaikutus heikkenee

Yksi merkittävä muutos alueidenkäytön suunnittelussa koskee maakuntakaavan oikeusvaikutusta. Ehdotetun 21 §:n mukaan maakuntakaavassa esitetään maakunnan alueidenkäytön periaatteet ja osoitetaan maakunnan kehittämisen kannalta tarpeellisia alueita siltä osin ja sillä tarkkuudella kuin alueidenkäyttöä koskevien valtakunnallisten tai maakunnallisten tavoitteiden kannalta on tarpeen. Maakuntakaavan soveltamisalaa rajattaisiin siis niin, että siinä tulisi jatkossakin käsitellä valtakunnallisesti tai maakunnallisesti merkittäviä asioita, mutta ei enää yhdyskuntarakenteen periaatteita tai useamman kuin yhden kunnan alueidenkäytön yhteensovittamista.

Muutos ei kuitenkaan estäisi esimerkiksi maakunnan kaupunkiseutujen yhdyskuntarakenteeseen ja liikennejärjestelmään tai niiden yhteensovittamiseen liittyvien alueidenkäytön periaatteiden käsittelyä maakuntakaavassa, jos näillä kysymyksillä on vähintään maakunnallista merkitystä. Tämä tulisi kuitenkin tehdä maakuntakaavan tehtävän mukaisella tarkkuudella.

Lisäksi ehdotetun 45 §:n mukaan kuntien yhteinen yleiskaava ohjaisi jatkossa kuntatasolla laadittavaa yleiskaavaa maakuntakaavan sijasta ja kuntien yhteinen yleiskaava olisi mahdollista hyväksyä kuntien valtuustoissa. Aiemmin kuntien yhteisellä yleiskaavalla ei ole ollut vastaavaa ohjausvaikutusta, vaan usean kunnan yhteistä alueidenkäyttöä on ohjannut maakuntakaava. Päätöksenteko kuntien yhteisestä yleiskaavasta on tähän asti tehty maakunnan liiton, tehtävään soveltuvan muun kuntayhtymän tai kuntien muun yhteisen toimielimen toimesta.

Säännös poikkeaa nykytilasta, sillä ehdotuksen mukaan kaavahierarkialtaan samanarvoiseksi katsottava kaava eli toinen yleiskaava ohjaisi näissä tilanteissa toisen yleiskaavan laadintaa. Säännöksen tarkoituksena on erityisesti turvata suunnittelun jatkuvuutta niissä tilanteissa, joissa kuntien yhteinen yleiskaava olisi laadittu maakuntakaavasta poiketen ja yksittäinen kunta päättäisi laatia alueelle kuntien yhteistä yleiskaavaa tarkentavan yleiskaavan. Tällaisissa tilanteissa ei olisi tarkoituksenmukaista, että maakuntakaava ohjaisi kunnan yleiskaavaa.

Yleiskaavan ja asemakaavan yhteiskäsittely

Alueidenkäyttölakiin ehdotetaan säännöstä, jonka mukaan yleiskaava ja asemakaava voitaisiin laatia yhtä aikaa ja hyväksyä samalla päätöksellä. Ehdotetun 41 §:n mukainen yhteiskäsittely olisi kokonaan uudenlainen menettely. Yhteiskäsittelyn tarkoituksena olisi keventää kaavojen laatimiseen ja hyväksymiseen liittyvää menettelyä ja hallinnollisia prosesseja tilanteessa, jossa samalla alueelle on tarpeen laatia samaan aikaan sekä yleiskaava että asemakaava. Säännös mahdollistaisi esimerkiksi yleiskaavassa ratkaistun tietyn teeman päivittämisen asemakaavoihin tai vanhentuneen yleiskaavan päivittämisen asemakaavan laadinnan yhteydessä. Yhteiskäsittely olisi näin ollen mahdollista sekä kokonaan uusilla kaava-alueilla että jo sellaisten olemassa olevien kaavojen alueilla, joita halutaan muuttaa. Pykälässä säädettäisiin myös, että vasta laadittavana oleva yleiskaava ohjaisi asemakaavan laatimista jo voimassa olevan yleiskaavan sijasta.

Lisäksi ehdotetun 41 §:n mukaan yleiskaavan hyväksyminen ja alueella voimassa olevan asemakaavan kumoaminen voitaisiin tehdä samalla päätöksellä. Tällä pyritään helpottamaan hallinnollisia menettelyjä tilanteissa, joissa alueidenkäytön ohjaustarpeeseen ja kaavojen toteuttamiseen liittyviin velvoitteisiin nähden asemakaavatasoista suunnittelua voidaan pitää tarpeettomana ja joka voidaan korvata yleiskaavatasoisella suunnittelulla. Asemakaavaa kumottaessa tulisi soveltaa samoja menettelysäännöksiä, kuin mitä asemakaavan laadintaan tai muuttamiseen sovelletaan.

Kaavoitusmenettelyn aloiteoikeus kirjataan lakiin

Alueidenkäyttölakiin ehdotetaan säännökset maanomistajan yleiskaavaa ja asemakaavaa koskevasta aloiteoikeudesta sekä kunnan mahdollisuudesta antaa asemakaavaa tai yleiskaavaa koskeva ehdotus maanomistajan valmisteltavaksi. Vaikka säännös koskee lähtökohtaisesti maanomistajaa, maanomistaja voisi luonnollisesti myös valtuuttaa esimerkiksi vuokraoikeudenhaltijan toimimaan puolestaan. Maanomistajalla tai tämän valtuuttamalla taholla olisi ehdotetun 90 §:n mukaan oikeus tehdä kunnalle perusteltu aloite asemakaavan tai suoraan rakentamista ohjaavan yleiskaavan laatimiseksi tai muuttamiseksi omistamalleen alueelle. Kunnan olisi päätettävä aloitteen hyväksymisestä tai hylkäämisestä monijäsenisessä toimielimessään ilman aiheetonta viivytystä ja viimeistään neljän kuukauden kuluessa aloitteen saapumisesta.

Lisäksi ehdotetun 91 §:n mukaan kunnalla olisi mahdollisuus antaa kaavaehdotuksen valmistelu maanomistajan tehtäväksi tietyin edellytyksin. Maanomistaja voisi valtuuttaa vuokraoikeuden haltijan valmistelemaan kaavaehdotuksen puolestaan. Kunta voisi maanomistajan tai tämän valtuuttaman tahon pyynnöstä päättää antaa asemakaavaa, tuulivoimayleiskaavaa, aurinkovoimayleiskaavaa, rantayleiskaavaa tai muun suoraan rakentamista ohjaavaa yleiskaavaa koskevan ehdotuksen maanomistajan laadittavaksi tämän omistamalle alueelle. Pykälässä ei kuitenkaan anneta maanomistajalle subjektiivista oikeutta kaavaehdotuksen laatimiseen, vaan kaavamenettelyn aloittaminen ja kaavaehdotuksen antaminen maanomistajan laadittavaksi olisi edelleen kunnan päätösvallassa. Kunnan olisi päätettävä kaavaehdotuksen valmistelua koskevan pyynnön hyväksymisestä tai hylkäämisestä monijäsenisessä toimielimessään.

Muutoksia muutoksenhakuun

Muutoksia on kaavailtu myös muutoksenhakusäännöksiin. Alueidenkäyttölain muutoksenhakuoikeus asemakaavan hyväksymistä koskevassa päätöksenteossa rajattaisiin tietyissä tilanteissa vain asianosaisiin. Ehdotetun 114 §:n mukaan vain ne, joiden oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa, voivat hakea muutosta sellaisesta asemakaavasta, joka laaditaan voimassa olevan yleiskaavan alueelle ilman, että yleiskaavan ohjausvaikutuksesta poiketaan. Jos asemakaava laaditaan alueelle, jolla ei ole voimassa yleiskaavaa tai yleiskaavan ohjausvaikutuksesta poiketen, valitusoikeuteen sovelletaan mitä kuntalain 137 §:ssä säädetään, eli näissä tapauksissa valitusoikeus on edelleen mm. kaikilla kunnan jäsenillä.

Edellä todettujen lisäksi viranomaisilla on yleisesti ottaen toimialaansa kuuluvissa asioissa oikeus valittaa asemakaavan hyväksymistä koskevasta päätöksestä, samoin maakunnan liitolla ja kunnalla, joiden alueella kaavassa osoitetulla alueidenkäytöllä on vaikutuksia. Valitusoikeus on myös Suomen metsäkeskuksella toimialaansa kuuluvissa asioissa, jos kyse on vaikutuksiltaan valtakunnallisesta tai merkittävästä maakunnallisesta asiasta.

Rekisteröityjen paikallisten tai alueellisten yhteisöjen valitusoikeutta ehdotetaan rajattavaksi niin, että yhteisöllä olisi valitusoikeus asemakaavasta vain silloin, kun se on tehnyt kaavaehdotuksesta muistutuksen. Yhteisöllä on kuitenkin aina valitusoikeus, jos asemakaavaehdotusta on muutettu yhteisölle epäedullisempaan suuntaan nähtävillä oloajan jälkeen, valitus perustuu siihen, että asemakaavan laatimisessa tai hyväksymisessä on tapahtunut menettelyvirhe, tai kyse on sellaisen asemakaavan hyväksymisestä, jonka toteuttamisella on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia siten, että se edellyttää ympäristövaikutusten arviointimenettelyä. Muutoksen tarkoituksena on ohjata yhteisöjä esittämään näkemyksensä etenkin asemakaavoista jo kaavan valmisteluvaiheessa, jolloin kaavaehdotusta voidaan vielä muuttaa.

Muutosten siirtymäsäännökset

Alueidenkäyttölain ehdotetun 126 §:n mukaan sellaiset kaavat, joiden ehdotus on asetettu julkisesti nähtäville ennen uuden alueidenkäyttölain voimaantuloa, käsitellään loppuun aiemmin voimassa olleiden säännösten mukaisesti. Sen sijaan kaavat, joita ei ole vielä asetettu ehdotuksena julkisesti nähtäville ennen lain voimaantuloa, laaditaan ja hyväksytään alueidenkäyttölain uusien säännösten mukaisesti.

Kuntien yhteisten yleiskaavojen osalta 127 §:ssä todetaan, että uuden alueidenkäyttölain 45 §:n 1 momenttia, joka koskee kuntien yhteisen yleiskaavan ohjausvaikutusta, sovelletaan ainoastaan niihin yleiskaavoihin, jotka tulevat vireille lain voimaantulon jälkeen. Eroa kuntien yhteisten yleiskaavojen ja muiden kaavojen välillä on perusteltu sillä, että aiemman lain nojalla laaditut kuntien yhteiset yleiskaavat eivät ole syntyneet siinä tarkoituksessa, että ne ohjaisivat yksittäisten kuntien yleiskaavoitusta.

Lisätietoa antaa