Julkisyhteisön omaisuuden myynti valtiotukisääntelyn näkökulmasta
Syksyn kuluessa Euroopan komissio on kertaalleen kohdistanut yksittäiseen jäsenvaltioon EU:n valtiontukisääntöjen mukaisia valvontatoimenpiteitä koskien julkisyhteisön omaisuuden myyntiin mahdollisesti liittyvää valtiontukea. Tällä kertaa valtiontukitarkastelun kohteena on Saksa, jota vastaan komissio on hiljattain käynnistänyt muodollisen tutkintamenettelyn koskien Rheinland-Pfalzin osavaltiossa sijaitsevan julkisomisteisen Nürburgringin ajoratakompleksin myyntiä.
Nürburgringin ajoratakompleksin omistajat olivat julkisia yrityksiä, joiden maksukyvyttömäksi toteamisen jälkeen yritysten omaisuuserät myytiin vuonna 2012 tarjouskilpailumenettelyssä yksityiselle toimijalle (Capricorn). Eräs saksalainen autourheiluyhdistys teki vuonna 2013 komissiolle valtiontukikantelun sillä perusteella, ettei ajoratakompleksin tarjouskilpailumenettely ollut julkisyhteisön omaisuuden myyntiä koskevien valtiontukisääntöjen edellyttämällä tavalla avoin, läpinäkyvä, syrjimätön ja ehdoton.
Vaikka komissio oli aiemmin katsonut, että ajoratakompleksin tarjouskilpailumenettely oli valtiontukisääntöjen mukainen, unionin tuomioistuin totesi vuonna 2021 antamassa tuomiossaan (C-647/19 P), että tarjouskilpailumenettelyn valtiontukisääntöjen mukaisuudesta oli kantelijan esittämällä tavalla varteenotettavia epäilyjä. Tuomion johdosta komissio ilmoitti 12. syyskuuta muodollisen tutkintamenettelyn käynnistämisestä. Tuore tutkintamenettely korostaa jälleen julkisyhteisöjen vastuuta julkisen omaisuuden myyntiä koskevan valtiontukisääntelyn noudattamisesta – kertaus pääsäännöistä on siis paikallaan.
Myyntimenettelyn valtiontukioikeudelliset reunaehdot
EU:n valtiontukisääntöjä sovelletaan, kun julkisia varoja kanavoidaan muodossa tai toisessa yritysten taloudelliseen toimintaan ja kun näin saatu taloudellinen etu on valikoiva ja kilpailua vääristävä sekä vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Valtiontukisääntöjen niin kutsutussa käsitetiedonannossa (2016/C 262/01) selvennetään valtiontuen määritelmää unionin tuomioistuimen ratkaisukäytännön sekä komission päätöskäytännön perusteella.
Valtiontukisäännöt tulee huomioida myös julkisten yritysten transaktioissa, sillä julkisten yritysten toteuttamiin transaktioihin liittyvä taloudellinen etu voidaan tietyissä tilanteissa katsoa valtion myöntämäksi. Käsitetiedonannon mukaan valtion ja julkisten yritysten suhde on väistämättä läheinen, joten on olemassa todellinen vaara, että valtiontuki myönnetään julkisten yritysten toimenpiteiden kautta tavalla, joka ei ole valtiontukisääntelyn mukainen. Toisaalta pelkästään se, että toimenpide on julkisen yrityksen toteuttama, ei itsessään ole riittävä peruste katsoa toimenpidettä valtion toteuttamaksi. Käsitetiedonanto sisältääkin luettelon indikaattoreista, joiden perusteella voidaan katsoa, että kyseessä on valtion toimenpide. Luettelossa yksilöidään mahdollisina indikaattoreina muun ohella valtion laitosten julkisille yritykselle antamat toimintaohjeet sekä viranomaisten harjoittama julkisen yrityksen hallinnointia koskeva ohjeistus.
Valtiontukisääntelyssä omaksutun markkinataloustoimijaperiaatteen mukaan julkisyhteisöjen toteuttamat transaktiot eivät anna taloudellista etua eivätkä siten ole valtiontukea, mikäli transaktioissa noudatetaan tavanomaisia markkinaehtoja. Käsitetiedonanto sisältää arviointimenetelmiä ja toimintatapoja julkisyhteisöjen toimenpiteiden markkinaehtoisuuden varmistamiseksi eri tilanteissa, julkisen omaisuuden myyntitilanteet mukaan lukien. Ensisijainen tapa julkisen omaisuuden myynnin markkinaehtoisuuden varmistamiseksi on omaisuuden myynti kilpailuun perustuvassa, läpinäkyvässä ja syrjimättömässä tarjousmenettelyssä, johon ei liity ehtoja.
Tarjouskilpailun on perustuttava mahdollisimman avoimeen kilpailuun, jotta kaikki kiinnostuneet ja pätevät tarjousten tekijät voivat osallistua prosessiin. Tarjouskilpailu tulee julkistaa riittävästi niin, että kaikki potentiaaliset tarjoajat voivat saada siitä tiedon. Riittävän julkistamisen aste tietyssä tapauksessa riippuu myytävien omaisuuserien ominaisuuksista. Omaisuus, joka voi suuren arvonsa tai muiden ominaisuuksiensa vuoksi kiinnostaa Euroopan laajuisesti tai kansainvälisesti toimivia tarjoajia, on julkistettava tavalla, jolla voidaan houkutella kyseisenlaisia tarjoajia. Mikäli tarjouskilpailussa tehdään vain yksi tarjous, menettely ei yleensä ole riittävä markkinahinnan määrittämiseksi, ellei joko i) menettelyyn ole sisällytetty erityisen vahvoja suojatoimia, joilla varmistetaan aito ja tehokas kilpailu, eikä ole ilmeistä, että vain yksi toimija voi realistisesti katsottuna tehdä uskottavan tarjouksen, tai ii) viranomaiset varmistavat lisätoimin, että tulos vastaa markkinahintaa.
Tarjouskilpailuun ei liity käsitetiedonannossa tarkoitettuja ehtoja, mikäli mahdollinen ostaja voi yleensä hankkia myytäviä omaisuuseriä ja käyttää niitä omiin tarkoituksiinsa riippumatta siitä, harjoittaako se tietynlaista toimintaa. Jos myynnin ehtona sen sijaan on, että ostajalle asetetaan viranomaisten hyväksi tai yleisen edun nimissä erityisvelvoitteita, jotka ovat muita kuin yleisestä kansallisesta lainsäädännöstä tai suunnitteluviranomaisten päätöksistä johtuvia velvoitteita ja joita yksityinen myyjä ei olisi edellyttänyt, tällöin ei voida katsoa, että tarjouskilpailuun ei liity ehtoja.
Käsitetiedonannossa todetaan edelleen, että julkisyhteisöjen omaisuuden myynnissä ainoana merkityksellisenä kriteerinä ostajan valitsemiseksi tulisi olla korkein hinta, ottaen huomioon myös pyydetyt sopimusjärjestelyt, esimerkiksi myyjän myyntitakuu tai muut myynninjälkeiset sitoumukset. Ainoastaan uskottavat ja sitovat tarjoukset tulee ottaa huomioon.
Taloudellisten neuvonantajien hyödyntäminen
Julkisyhteisöjen omaisuuden myyntitransaktioissa hyödynnetään tavanomaisesti ulkopuolisia riippumattomia taloudellisia neuvonantajia omaisuuden arvon ja vähimmäismyyntihinnan määrityksessä sekä tarjouskilpailumenettelyn suunnittelussa. Tällöin voidaan perustellusti olettaa, että taloudellisten neuvonantajien toteuttaman tarjouskilpailun ja arvonmäärityksen tuloksena saatava omaisuuden myyntihinta on valtiontukisääntöjen edellyttämällä tavalla markkinaehtoinen – valitettavasti näin ei kuitenkaan aina ole, kuten Helsingin Bussiliikenne Oy:n myyntiä koskevasta komission 28.6.2019 antamasta valtiontukipäätöksestä (2020/1814) ilmenee.
Helsingin Bussiliikenne Oy:tä koskevassa päätöksessään komissio kritisoi myyjänä toimivan julkisyhteisön käyttämien taloudellisten neuvonantajien järjestämää tarjouskilpailumenettelyä sekä myytävän liiketoiminnan arvonmääritysmenetelmien teknisiä yksityiskohtia. Komission mukaan myyntimenettelyä, jossa myyjä jakoi sijoitusmuistion itse valitsemilleen mahdollisille ostajille, ei voida verrata julkisella ilmoituksella käynnistettyyn tarjouskilpailumenettelyyn, koska tällaisen tarjouspyynnön vastanottajat valitaan epävirallisesti, jolloin on erittäin todennäköistä, että yhteyttä ei oteta tiettyihin mahdollisiin ostajiin, jotka olisivat halukkaita maksamaan korkeamman hinnan. Komission näkemyksen mukaan myyntimenettelyssä oli kyse puolueellisesta markkinakartoituksen tyylisestä menettelystä, joka ei ollut julkistamisen asteeltaan riittävän avoin. Komissio katsoi edelleen, että taloudellisten neuvonantajien laatima arvonmääritysmuistio sisälsi virheitä, jotka vääristivät myytävän omaisuuden arvioitua markkina-arvoa muun ohella siitä syystä, että arvonmäärityksen perusteena olleet liiketoimintaskenaariot olivat liian pessimistisiä.
Helsingin Bussiliikenne Oy:tä koskeva komission päätös on sittemmin kumottu unionin tuomioistuimen 29.7.2024 antamalla tuomiolla (C‑697/22 P), koska komissio syyllistyi päätökseen johtaneessa muodollisessa tutkintamenettelyssä olennaisen menettelymääräyksen rikkomiseen. Huomattakoon, että kyseinen menettelyvirhe ei kuitenkaan koskenut komission tekemää arviota julkisyhteisön taloudellisten neuvonantajien toteuttaman tarjouskilpailumenettelyn sekä myydyn liiketoiminnan arvonmääritysmenetelmien väitetyistä puutteista. Näin ollen Helsingin Bussiliikenne Oy:tä koskeva komission päätös on edellä viitatun Nürburgringin myyntiä koskevan valtiontukitukinnan ohella edelleen varoittava esimerkki siitä, millaisia valtiontukiriskejä julkisyhteisön omaisuuden myyntiin saattaa liittyä, mikäli myyntiprosessin valtiontukioikeudellisiin reunaehtoihin ei kiinnitetä riittävää huomiota.
Asiantuntijamme seuraavat valtiontukia koskevan sääntelyn ja oikeuskäytännön kehitystä tiiviisti, ja keskustelemme mielellämme aiheesta tarkemmin. Tarjoamme tukea ja ratkaisuja julkisen sektorin toimijoille haastavassa toimintaympäristössä, tarvittaessa yhteistyössä yksityisen sektorin kanssa. Toimimme strategisena kumppanina ministeriöille, kunnille, hyvinvointialueille ja julkisesti omistetuille yhtiöille. Ymmärrämme julkisella sektorilla toimimisen oikeudelliset reunaehdot valtiontukisääntelystä hankintalakiin ja julkisuuslaista kilpailuoikeudellisiin kysymyksiin. Autamme turvaamaan julkisia intressejä ja ennakoimme riskejä julkisin varoin rahoitetuissa hankkeissa.
Lisätietoa antaa
-
Henrik KoivuniemiAsianajaja
