Sote-uudistus tulee, oletko valmis? Osa 2: Sidosyksikkösuhteet

Light surfaces, LIEKE L-symbol

Sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisvastuun siirtyessä hyvinvointialueille tiettyjen palveluiden tuottamisen perustana toimineet sidosyksikkösuhteet vaativat uudelleenjärjestelyä, jos hankintojen tekeminen kilpailuttamatta sidosyksikkösuhteiden perusteella halutaan mahdollistaa sekä kunnille että hyvinvointialueille myös soteuudistuksen toimeenpanon jälkeen. Kunnilla ja hyvinvointialueilla on useampikin erilainen vaihtoehto uudelleenjärjestelyn toteuttamiseksi, mutta mitä sidosyksikkösuhteiden uudelleenjärjestelyssä ja sidosyksikköaseman turvaamisessa tulee ensisijaisesti ottaa huomioon?

Sidosyksikkösuhde on hankintayksikön ja sen kokonaan tai osin omistaman niin sanotun in-house -yhtiön välinen suhde, jonka perusteella julkisia hankintoja on mahdollista tehdä kilpailuttamatta. Tällä hetkellä useat kunnat käyttävät tällaisia in-house -yhtiöitä tukipalvelujen tuottamiseen siten, että tukipalvelut kohdistuvat sekä sote-palveluihin että muihin palveluihin. Soteuudistuksen myötä perustettavat hyvinvointialueet saattavat myös haluta hyödyntää samoja in-house -yhtiöitä, mutta jotta sidosyksikkösuhteen perusteella tehtävä hankinta olisi mahdollinen, on myös palveluja käyttävien hyvinvointialueiden ensinnäkin oltava näiden in-house -yhtiöiden omistajia.

Kuntien omaisuutta siirtyy ilman erillisiä toimenpiteitä hyvinvointialueille soteuudistuksen yhteydessä, sillä osa kuntien irtaimesta omaisuudesta siirtyy suoraan lain nojalla hyvinvointialueille. Kuntien omistaman irtaimen omaisuuden siirtymisestä hyvinvointialueille säädetään sosiaali- ja terveydenhuoltoa ja pelastustoimea koskevan uudistuksen toimeenpanosta ja sitä koskevan lainsäädännön voimaanpanosta annetussa laissa (jäljempänä ”voimaanpanolaki”).

Voimaanpanolain 23 §:n 2 momentin mukaan hyvinvointialueelle siirtyvät 1.1.2023 sellaisten osakeyhtiöiden osakkeet, jotka kunta omistaa sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen järjestämistä tai tuottamista varten, jos osakeyhtiön tosiasiallinen päätoimiala on sosiaali- ja terveyspalvelujen tuottaminen. Muut kuntien omistamat osakkeet eivät ilman erillistä sopimusta kuitenkaan siirry hyvinvointialueille. Voimaanpanolain esitöiden mukaan sosiaali- ja terveyspalvelujen tuottamisena pidetään sellaista toimintaa, joka palvelee yksinomaan sosiaali- ja terveydenhuoltoa ja jonka toiminta on välttämätön edellytys varsinaisten sosiaali- ja terveyspalvelujen tuottamiselle ja toteuttamiselle. Automaattisen osakesiirron alaisia yhtiöitä eivät kuitenkaan ole esimerkiksi kiinteistöosakeyhtiöt tai ruokapalveluyhtiöt.

Osa näistä yhtiöistä, joiden osakkeet eivät siirry hyvinvointialueille, ovat tuottaneet kunnille tukipalveluita sidosyksikköaseman perusteella myös sosiaali- ja terveydenhuollon alalla. Kun tällaisten yhtiöiden osakkeet eivät automaattisesti siirry soteuudistuksen yhteydessä hyvinvointialueille, tarkoittaa tämä väistämättä sote-alalle tuotettavien tukipalveluiden kannalta tärkeiden sidosyksikkösuhteiden katkeamista, elleivät kunnat ja hyvinvointialueet toteuta toimenpiteitä, kuten erilaisia yhtiöjärjestelyitä, sidosyksikköaseman turvaamiseksi. Lisäksi hankintalainsäädännössä ei ole erillistä poikkeusta kilpailuttamisvelvollisuudesta kuntien ja hyvinvointialueiden välisille hankinnoille, eli hyvinvointialueiden on lähtökohtaisesti siirtymäajan jälkeen jatkossa kilpailutettava myös sellaiset tukipalvelut, joita halutaan hankkia suoraan kunnilta. Sidosyksikköjärjestelyt kuntien ja hyvinvointialueiden välillä saattavat siis olla tarpeellisia myös tästä näkökulmasta.

Kuinka sitten varmistetaan, että hyvinvointialueen ja esimerkiksi tukipalveluyhtiön välillä on sidosyksikkösuhde? Pelkkä osakkeiden omistus ei riitä. Sidosyksikkösuhteen edellytykset on kuvattu hankintalain 15 §:ssä. Ensinnäkin sidosyksikön tulee olla hankintayksiköstä muodollisesti erillinen ja päätöksenteon kannalta itsenäinen yksikkö. Tämän lisäksi varsinaisia edellytyksiä sidosyksikköasemalle on kolme:

  1. hankintayksikkö yksin tai yhdessä muiden hankintayksiköiden kanssa käyttää määräysvaltaa yksikköön samalla tavoin kuin omiin toimipaikkoihinsa (määräysvaltakriteeri);
  2. yksikkö harjoittaa enintään viiden prosentin ja enintään 500 000 euron osuuden liiketoiminnastaan muiden tahojen kuin niiden hankintayksiköiden kanssa, joiden määräysvallassa se on (ulosmyyntikriteeri); ja
  3. sidosyksikössä ei saa olla muiden kuin hankintayksiköiden pääomaa.

Näistä kriteereistä ulosmyyntikriteerin täyttymisen varmistaminen vaatii lähinnä seurantaa ja yhteenlaskua, ja pääomaa koskeva kriteeri täyttyy, kun sidosyksikön kaikki omistajat ovat hankintayksiköitä. Määräysvaltakriteerin täyttyminen ei taas ole näin yksiselitteistä varsinkaan, jos omistajahankintayksiköitä on useita.

Määräysvaltakriteerin täyttymiseksi pelkkä osakeomistus ei riitä, eikä näin ollen ole olemassa esimerkiksi prosenttirajaa, jonka ylittävä omistusosuus näyttäisi määräysvaltakriteerin täyttymisen. Toisaalta omistusosuudelle ei ole myöskään alarajaa, vaan ratkaisevaa on tosiasiallinen määräysvallan käyttö.

Hankintalain mukaan hankintayksiköiden katsotaan yhdessä käyttävän määräysvaltaa sidosyksikköön, jos sidosyksikön toimielimet koostuvat kaikkien hankintayksiköiden edustajista ja hankintayksiköt voivat yhdessä käyttää ratkaisevaa päätösvaltaa sidosyksikön strategisiin tavoitteisiin ja tärkeisiin päätöksiin, ja lisäksi sidosyksikkö toimii määräysvaltaa käyttävien hankintayksiköiden etujen mukaisesti. Sanamuoto jättää tilaa tulkinnalle, ja täysin yksiselitteistä kuvausta siitä, milloin määräysvaltakriteeri täyttyy, ei voidakaan antaa. Kukin sidosyksikkö on siis arvioitava tapauskohtaisesti. Sidosyksikkösuhdetta solmittaessa sidosyksikköyhtiön yhtiöjärjestyksen ja osakassopimuksen muotoilu onkin syytä tehdä huolellisesti ja määräysvaltakriteerin täyttyminen on varmistettava jatkuvasti myös yhtiön käytännön toiminnassa.

Sidosyksikkösuhteen muodostamiseksi ja määräysvallan hankkimiseksi yhtiön muodossa toimivaan sidosyksikköön on toteutettava yhtiöjärjestelyitä. Olemassa olevan in-house -yhtiön omistusta ja määräysvaltaa voidaan siirtää tai jakaa helpoiten in-house -yhtiön osakkeiden kaupalla. Osakekaupassa on kuitenkin huomioitava, että esimerkiksi määräysvaltakriteerin täyttyminen on turvattava myös muilla tavoin ja myös osakekaupan jälkeen. Jos määräysvaltakriteerin täyttymistä yhtiössä on turvattu esimerkiksi osakassopimuksella, tulee myös uusien osakkaiden sitoutua osakassopimukseen tai mikäli sidosyksikkö myydään kokonaan, mahdollisesti solmia kokonaan uusi osakassopimus. Mahdollista on kuitenkin myös kokonaan uuden in-house -yhtiön perustaminen.

Tämä kirjoitus on toinen osa hyvinvointialueiden ajankohtaisia haasteita käsittelevää blogisarjaa. Blogisarjamme edellinen osa käsitteli hyvinvointialueiden hankintoja kunnilta ja seuraavat osat käsittelevät esteellisyyttä kuntien ja hyvinvointialueiden päätöksenteossa sekä uuden sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä annetun lain asettamia vaatimuksia sote-palveluiden hankinnalle. Seuraavat osat julkaistaan kotisivullamme. Seuraa siis sivuamme! Mikäli kohtaat työssäsi sote-uudistuksen tai yritysjärjestelyjen aiheuttamia haasteita, me autamme mielellämme.

Lisätietoa antaa